Commissaire aux élections fédérales – Rapport annuel de 2015-2016

Bilan de l'année : 2015-2016

42e élection générale fédérale

Assurer l'observation et le contrôle d'application de la Loi est un processus continu qui va bien au-delà du jour du scrutin. Bien que le CEF ait reçu plus de 1 000 plaintes pendant la 42e élection générale fédérale, dont plus de 100 le jour du scrutin, son personnel s'est employé activement toute l'année à évaluer et à régler des plaintes déposées par des Canadiens, ainsi qu'à mener des enquêtes. L'annexe A présente une répartition statistique des dossiers traités par le Bureau durant l'année.

En plus de ses travaux d'enquête, le personnel du CEF a consacré la première moitié de l'année à terminer les préparatifs en vue de l'élection. En partenariat avec des représentants d'Élections Canada et du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), les employés du CEF ont contribué de manière déterminante à l'élaboration de pratiques exemplaires pour la communication et le renvoi des plaintes. Ils ont également surveillé les processus d'évaluation et de mise en oeuvre des diverses mesures de protection technologiques nécessaires pour assurer le transfert sécuritaire de l'information relative aux plaintes entre les trois organismes de surveillance.

Bien que des mesures d'application de la Loi soient prises en période électorale, la très grande majorité des cas visent des infractions mineures qui peuvent être réglées rapidement – et souvent par des moyens informels – grâce à l'intervention opportune du personnel du CEF. Pour gérer promptement le volume d'allégations de non-conformité en période électorale, il faut une équipe d'employés compétents chargés de la réception, des enquêtes et des services juridiques. Pendant une année d'élection, des ressources d'enquête additionnelles sont embauchées afin de venir en aide à cette équipe principale. En 2015-2016, des enquêteurs supplémentaires ont donc été embauchés en prévision de la période électorale. Ces employés et entrepreneurs supplémentaires se sont avérés essentiels au cours des dernières semaines de la campagne, tandis que les employés chargés de la réception des plaintes, des enquêtes et des services juridiques étaient disponibles sept jours sur sept afin de recevoir, trier et, dans bien des cas, régler des plaintes.

En outre, pendant la période électorale, le groupe des services juridiques du CEF a établi et maintenu une « ligne d'assistance » juridique. Cette ligne, qui était surveillée la semaine et les fins de semaine par des employés de la Direction des services juridiques, offrait un lien de communication direct entre le personnel juridique du commissaire et les avocats des divers partis politiques en vue de régler rapidement les questions soulevées.

De plus, pour aider les employés du CEF chargés des enquêtes et des services juridiques et pour informer les Canadiens sur les exigences de la Loi, le CEF a remanié son site Web pendant la période électorale. Les changements apportés ont rendu le site plus convivial et plus facile à naviguer, en réorganisant et en complétant l'information contenue sur le site. Entre autres, la navigation dans la page d'accueil a été simplifiée et le formulaire électronique pour le dépôt des plaintes a été reformaté. On a aussi créé une section Foire aux questions pour que les personnes qui voulaient déposer une plainte puissent déterminer de façon éclairée si le sujet de leur préoccupation relevait de la compétence du CEF avant de soumettre leur plainte.

Questions présentant un intérêt particulier

Chaque élection apporte son lot de circonstances et d'événements particuliers. Avant comme pendant la 42e élection générale, certaines questions se sont soulevées qu'il convient de souligner, même si elles ne comptent pas parmi les sujets ayant suscité le plus de plaintes.

Règles relatives au financement politique visant les candidats à l'investiture

Avant la tenue de la 42e élection générale, le CEF a reçu des plaintes concernant des courses à l'investiture. Selon les plaintes reçues, certains candidats à l'investiture auraient omis de déclarer toutes les dépenses pour biens ou services engagées durant leur campagne. Toutefois, la Loi, dans sa version actuelle, ne réglemente pas toutes les dépenses associées à une course à l'investiture, comme les dépenses engagées avant le début de la course.

Lorsqu'elles en ont été informées, les personnes qui avaient porté plainte auprès du CEF ont indiqué que le fait que la Loi ne réglemente pas une bonne partie des biens et services utilisés par les candidats à l'investiture permet à leur campagne d'esquiver facilement les dispositions de la Loi, qui sont par ailleurs généralement strictes. Cette situation pourrait miner considérablement la confiance du public à l'égard des règles liées au financement politique visant les candidats à l'investiture et de la capacité du CEF de les appliquer.

Promesses et engagements par des politiciens provinciaux

Pendant la période électorale, des membres du public ont fait part au Bureau de leurs préoccupations concernant des promesses faites par des politiciens provinciaux et des engagements qu'ils auraient pris. Ces plaignants estimaient que ces promesses, qui dépendaient du résultat du scrutin, constituaient des mesures d'incitation ou des pots-de-vin illégaux aux termes de la Loi. Le CEF a examiné attentivement ces plaintes et a conclu que les articles de la Loi se rapportant aux pots-de-vin et aux mesures d'incitation ne visaient pas les promesses faites par des politiciens ou les engagements qu'ils auraient pris à l'égard d'enjeux en matière de politique publique.

Incitation par les étrangers

L'article 331 de la Loi interdit aux non-citoyens qui ne résident pas au Canada d'inciter les électeurs à voter de quelque manière que ce soit. Durant la campagne, le CEF a reçu des plaintes selon lesquelles des non-citoyens qui n'étaient pas des résidents permanents du Canada enfreignaient l'article 331 de la Loi au motif qu'ils fournissaient des conseils de campagne à des partis fédéraux enregistrés.

Après avoir étudié attentivement la question, le CEF a conclu que l'interdiction prévue à l'article 331 ne visait pas la prestation de conseils à un parti enregistré ni la possibilité d'influencer la façon dont un parti enregistré réalise ses activités d'incitation. Néanmoins, la portée prévue de l'article 331 semble susciter de la confusion; le Parlement voudra donc peut-être revoir le libellé de cet article pour en clarifier la portée.

Publication de photos de bulletins de vote marqués sur les médias sociaux

La publication de photos de bulletins de vote marqués sur des plateformes de médias sociaux pendant la 42e élection générale a été la source d'un certain nombre de plaintes reçues par le CEF. De nombreux Canadiens y ont vu un manquement grave au principe du secret du vote.

Après avoir consulté le Bureau du directeur des poursuites pénales, le CEF a conclu que l'interdiction visant le fait de montrer son bulletin marqué s'appliquait uniquement à un électeur qui aurait publié une photo de son propre bulletin sur les médias sociaux pendant qu'il se trouvait toujours à l'intérieur du bureau de scrutin. En revanche, les dispositions actuelles de la Loi interdisent le fait de publier la photo du bulletin marqué d'une autre personne – peu importe où elle se trouvait physiquement au moment de la publication.

Il est évident que les dispositions actuelles, adoptées avant l'ère d'Internet, ne suffisent pas. Par conséquent, il faudrait envisager de modifier la Loi si on souhaite maintenir le secret du vote.

Enlèvement de publicités électorales anonymes

L'absence de l'énoncé d'autorisation (titre d'appel) sur les publicités électorales constitue un des thèmes prédominants de plaintes en période électorale. Pendant la 42e élection générale, en plus des plaintes relatives à l'absence de titres d'appel, le CEF a reçu des plaintes concernant l'enlèvement ou la modification de supports publicitaires qui ne contenaient pas l'autorisation requise et qui n'identifiaient pas le tiers responsable de la publicité.

Bien que les publicités qui ne fournissent pas cette information ne respectent pas les exigences de la Loi en matière de transparence, à l'heure actuelle, celle-ci ne fait pas la distinction entre la perturbation de la transmission d'une publicité électorale conforme et celle d'une publicité non conforme. Toutefois, du point de vue du CEF, l'intérêt public pour la prise de mesures formelles visant à faire appliquer la Loi se trouve incontestablement réduit lorsque la publicité de tiers dont la transmission a été perturbée était anonyme.

Utilisation des renseignements personnels d'un électeur par un fonctionnaire électoral

Pendant la 42e élection générale, le Bureau a été informé d'une situation où un fonctionnaire électoral s'est servi des renseignements personnels d'un électeur – obtenus durant l'exercice de ses fonctions – à des fins non liées à l'exécution de ses fonctions. Si l'on peut prouver que les renseignements personnels ont été obtenus à partir de la liste des électeurs, des mesures d'observation ou d'application de la Loi peuvent être prises à l'égard du contrevenant en vertu d'une interdiction prévue dans la Loi. Par contre, si le fonctionnaire électoral a obtenu les renseignements par d'autres moyens dans l'exercice de ses fonctions (par exemple, durant la vérification des pièces d'identité d'un électeur), la Loi ne prévoit aucune interdiction à cet égard. En effet, s'il est vrai que la Loi interdit la communication de ces renseignements, elle n'interdit pas leur utilisation plus générale.

Bien que l'incident survenu pendant l'élection de 2015 ait été un cas isolé, une mauvaise utilisation des renseignements personnels d'un électeur pourrait amener les membres du public à douter de la sécurité de leurs renseignements personnels. De plus, le fait qu'on ne puisse pas prendre de mesures concernant ces manquements pourrait miner la confiance qu'ont les électeurs envers le système électoral. Il faudrait envisager de combler ce vide juridique.

Vote à visage couvert

Le CEF a reçu un certain nombre de plaintes concernant des personnes qui auraient voté à deux reprises en se présentant au bureau de scrutin le visage couvert. Dans la plupart des cas, les plaintes ont été déposées après que ces « doubles électeurs » eurent déclaré dans les médias sociaux qu'ils avaient pu voter à deux reprises en couvrant leur visage.

Au 31 mars 2016, le Bureau avait complété l'examen de 34 plaintes de ce type et en était arrivé à la conclusion que, dans aucun cas, un électeur n'avait voté à deux reprises.

Utilisation de fonds de l'étranger par des tiers

Le Bureau a reçu un certain nombre de plaintes selon lesquelles des tiers auraient utilisé des contributions venant de l'étranger pour financer des activités pendant la période électorale. La plupart des tiers existent et opèrent en dehors de la période électorale et la Loi réglemente le financement de leurs activités uniquement dans la mesure où les fonds sont utilisés à des fins de publicité électorale. Par conséquent, un tiers peut utiliser des contributions provenant de l'étranger afin de financer des activités qui n'incluent pas la diffusion de publicité électorale, comme la réalisation de sondages électoraux, la création de sites Web liés à l'élection et le recours à des services d'appels pour communiquer avec les électeurs.

Campagnes ayant fourni aux électeurs des renseignements trompeurs concernant le vote

Le Bureau a reçu un certain nombre de plaintes selon lesquelles des électeurs auraient reçu des renseignements trompeurs durant la campagne. Dans la plupart des cas, les plaignants avaient reçu à leur résidence des feuillets de renseignements de diverses campagnes contenant de l'information sur les dates et les lieux de scrutin qui dirigeaient les membres du ménage vers le mauvais bureau de scrutin. On a déterminé, après examen, qu'il s'agissait en général de bénévoles qui avaient laissé la mauvaise fiche de renseignements à certaines adresses; l'intention n'était pas de tromper les électeurs et l'erreur n'a empêché aucun électeur de voter. Cela rappelle aux électeurs qu'ils devraient obtenir ces renseignements d'Élections Canada, car l'information fournie par d'autres sources peut contenir des erreurs.

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

En mai, le commissaire et les membres de son équipe de direction ont rencontré des représentants de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) dans le cadre de leur mission d'observation afin de discuter du rôle et du mandat du commissaire aux élections fédérales. Le commissaire leur a donné un aperçu des outils mis à sa disposition, des changements apportés au mécanisme d'observation et d'application de la Loi par suite de l'adoption du projet de loi C-23 et de certains des enjeux liés au contrôle d'application de la Loi. Le rapport de l'OSCE, publié en février 2016, contient un nombre de recommandations, dont certaines sont directement liées au mandat du commissaire, notamment la recommandation prioritaire suivante : « Il conviendrait d'accorder au Commissaire aux élections fédérales le droit de contraindre les témoins à comparaître et d'imposer des pénalités administratives comme une alternative pour résoudre les violations mineures à la Loi électorale afin d'améliorer le délai de traitement et l'efficacité des enquêtesnote 1. »

Observation et contrôle d'application de la Loi

L'intégrité du processus électoral repose sur la bonne foi des participants et leur volonté de respecter les dispositions de la législation électorale du Canada. Le mandat du commissaire renforce la surveillance du processus électoral, permettant ainsi à tous les participants de prendre part au processus électoral en toute confiance. La Politique du commissaire aux élections fédérales sur l'observation et le contrôle d'application de la Loi électorale du Canada présente la façon dont le commissaire exerce son mandat en vertu de la Loi.

Lettres d'avertissement

Les lettres d'avertissement constituent une mesure informelle d'application de la Loi. Entre le 1er avril 2015 et le 31 mars 2016, le commissaire a émis 144 lettres d'avertissement pour des infractions mineures ou commises par inadvertance. Les lettres d'avertissement, comme les autres outils informels utilisés par le CEF, ne sont pas rendues publiques.

Transactions

La Loi électorale du Canada permet au commissaire de conclure une transaction avec une partie visée s'il a des motifs raisonnables de croire à l'existence, à l'imminence ou à la probabilité d'un acte ou d'une omission pouvant constituer une infraction à la Loi. Les transactions sont volontaires et sont assorties des conditions que le commissaire estime nécessaires pour faire respecter la Loi.

Entre le 1er avril 2015 et le 31 mars 2016, le commissaire a conclu 17 transactions :

Les versions intégrales de ces transactions sont accessibles sur le site Web du CEF à www.cce-cef.ca.

Accusations et poursuites

Si le commissaire a des motifs raisonnables de croire qu'une infraction à la Loi a été commise, il peut renvoyer l'affaire au DPP qui, seul, a l'autorité de décider s'il y a lieu de déposer des accusations. Le DPP agit à titre d'autorité de poursuite indépendante chargée de mener les poursuites de compétence fédérale et de fournir des conseils juridiques aux organismes d'enquête.

Le 6 mai 2015, des accusations ont été portées à la Cour provinciale de Terre-Neuve-et-Labrador à St. John's contre Reginald Bowers, agent officiel. Trois chefs d'accusation ont été déposés contre lui : un chef pour ne pas avoir remis les contributions inadmissibles au donateur et deux chefs pour avoir remis sciemment au directeur général des élections un document contenant une déclaration fausse ou trompeuse.

En octobre 2015, M. Bowers a plaidé coupable au chef d'accusation relatif au fait de ne pas avoir remis des contributions inadmissibles et à un chef d'accusation relatif à la remise d'un document contenant une déclaration fausse ou trompeuse. Ce dernier chef regroupait les éléments des deux chefs d'accusation ayant trait à la remise d'un document contenant une déclaration fausse ou trompeuse qui avaient été portés contre lui. En décembre 2015, la cour a imposé les peines suivantes :

De plus, le procès de M. David Del Mastro, accusé avec Mme Tori-Lynn Manchulenko, en octobre 2014 d'avoir sciemment caché ou tenté de cacher l'identité de l'auteur d'une contribution et d'avoir sciemment esquivé le plafond de contribution à une campagne pour un donateur individuel, a commencé en février 2016.

Le 29 janvier 2016, Mme Manchulenko a plaidé coupable et a obtenu une absolution inconditionnelle. Au 31 mars 2016, les accusations contre M. Del Mastro étaient pendantes devant les tribunaux.

Enfin, deux autres affaires étaient toujours devant les tribunaux à la fin de l'exercice 2015-2016. Au moment de la rédaction du présent rapport, la cour n'avait pas encore rendu sa décision concernant l'appel interjeté par M. Dean Del Mastro et l'audition de l'appel de M. Michael Sona était prévue pour le printemps 2016. Pour de plus amples renseignements concernant ces deux affaires, voir le Rapport annuel de 2014-2015.

Avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation

Depuis le 19 décembre 2014, par suite des modifications à la Loi, le commissaire doit fournir des commentaires sur la version provisoire des avis écrits, des lignes directrices ou des notes d'interprétation proposés par le directeur général des élections.

Les lignes directrices et les notes d'interprétation concernent l'application de la Loi aux partis enregistrés, aux associations enregistrées, aux candidats à l'investiture, aux candidats et aux candidats à la direction (regroupés sous l'appellation « entités politiques réglementées »). Les lignes directrices et les notes d'interprétation sont publiées à titre d'information uniquement; elles ne lient pas les entités politiques réglementées. Conformément à la Loi, le commissaire dispose de 15 jours pour formuler ses commentaires sur l'ébauche de ces documents. Lorsque les lignes directrices ou la note d'interprétation sont publiées officiellement, le directeur général des élections doit aussi publier les commentaires sur l'ébauche qu'il a reçus du commissaire.

Des dispositions similaires s'appliquent lorsqu'un parti enregistré demande au directeur général des élections de lui fournir un avis écrit sur l'application de toute disposition de la Loi. Dans ce cas également, le commissaire doit formuler des commentaires dans un délai de 15 jours, et ces commentaires sont publiés avec l'avis écrit définitif. L'avis lie le directeur général des élections et le commissaire à l'égard de l'activité ou de la pratique du parti enregistré ou des entités politiques réglementées affiliées en question, dans la mesure où tous les faits importants qui ont été communiqués à l'appui de la demande d'avis sont exacts. En ce qui concerne des pratiques ou conduites similaires de la part des autres entités politiques réglementées, l'avis constitue un précédent pour le directeur général des élections et le commissaire.

Au cours de 2015-2016, le directeur général des élections a publié 14 lignes directrices et notes d'interprétationnote 2. Le CEF a formulé des commentaires sur 12 des 14 ébauches qui lui ont été transmises aux fins de consultation. Le CEF a souscrit entièrement aux positions prises par Élections Canada dans les deux autres lignes directrices et notes d'interprétation et n'a donc pas formulé de commentaires à leur égard. Les lignes directrices et notes d'interprétation publiées par le directeur général des élections pendant cette période visaient notamment les manuels sur le financement politique pour chacune des cinq entités politiques réglementées (c.-à-d. partis enregistrés, associations enregistrées, candidats à l'investiture, candidats et candidats à la direction) et contenaient des éclaircissements au sujet de questions importantes, comme la publicité électorale sur Internet, l'application des règles en matière de financement politique aux débats des candidats et des chefs de parti, et l'utilisation par les députés des ressources parlementaires. Tous ces instruments se sont avérés extrêmement utiles pour clarifier l'application de la Loi en ce qui concerne les divers aspects des campagnes des candidats et des partis.

Note 1 Mission d'évaluation électorale de l'OSCE/BIDDH – Rapport final : http://www.osce.org/fr/odihr/elections/224826

Note 2 Aucune demande d'avis écrit n'a été présentée par un parti enregistré en 2015-2016.





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